【交通运输评论】综合执法机构是行政机构还是事业单位?人员应该是什么性质?

 合作案例               |    2018-09-27 06:14
交通行政执法
交通执法信息中心

 首先声明,本文只提出问题,谈个人观点或者说是猜想,没能力提供答案。

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  4月23日,安徽省机构编制委员会办公室印发《关于省交通运输厅承担行政职能事业单位改革方案的批复》(皖编办〔2018〕168号)。《批复》对安徽省交通运输厅调整划转职能、机构编制调整、调整权责清单作出了规定。

  《批复》明确,省公路管理局(省公路路政总队)、省道路运输管理局(省客运出租车管理办公室)、省地方海事局(省港航管理局、省船舶检验局)承担的行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制、行政检查等职能和省交通运输联网管理中心承担的路网管理、应急指挥调度及信息技术等职责划转新设立的安徽省交通运输综合执法监督局(挂省交通运输联网指挥中心)承担

  《批复》还规定,省交通运输综合执法监督局为省交通运输厅所属一类事业单位,副厅级建制。核定省交通运输综合执法监督局(省交通运输联网指挥中心)财政全额拨款事业编制80名。

  虽然这只是安徽一省省级交通运输主管部门本级的改革方案。但因为这是今年“两会”结束中央和地方党和国家机构改革开始推进后,在网上能看到正式发文的第一份涉及交通运输部门改革的文件,所以引人关注。

  综合行政执法机构应当属于行政机构。大家可能都是这么想的。

  但是我国的国情就是这么复杂。

  根据《深化党和国家机构改革方案》,国务院印发《》(国发〔2018〕6号)。经过本次国务院机构改革,国务院直属事业单位中,包括中国气象局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等事业单位。

  中国气象局。根据其官网介绍,该局1994年由国务院直属机构改为国务院直属事业单位后,经国务院授权。承担全国气象工作的政府行政管理职能,负责全国气象工作的组织管理。《施放气球管理办法》就是该局制定的规章。也就是说,这一事业单位是同时具有公益职能和行政管理职能。地方各级气象部门(双重管理)也是如此。当然,本次机构改革后中国气象局新的“三定”方案还未公开,是否继续保留行政职能尚未可知。

  中国银行保险监督管理委员会。本次机构改革新组建的事业单位。整合了银监会和保监会的职责,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,保护金融消费者合法权益,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,维护金融稳定等,可以说是银行业、保险业的行政执法机构。但它是国务院直属事业单位。

  中国证券监督管理委员会。依照法律、法规和国务院授权,统一监督管理全国证券期货市场,维护证券期货市场秩序。作为肩负证券行业的发行审查、业务审批、上市监管的实权机构,证监会被称为中国“权力最大的事业单位”。

  这三家承担行政职能而且是承担行政执法职能的机构,仍然是事业单位。除了气象局,银监会、保监会和证监会的地方派出机构也是同样性质。

  这是不是在告诉我们一些什么?

  与综合执法机构是行政机构还是事业单位这一问题相关的问题是:综合行政执法人员是行政编制还是事业编制?

  正如前面所分析的,综合行政执法机构属于一类特殊的行政机构。那么综合行政执法机构的人员也应该属于一种比较特殊的编制。

  有种观点乐观地认为,这次改革中已经准备突破编制控制,综合行政执法机构人员将转为行政执法类公务员。

  这似乎有难度。

  据一些材料透露,银监会、保监会和证监会的工作人员,属于参照公务员管理事业编制。说实在的,这些事业编制的执法人员,无论是学历层次、专业水平,一般的行政执法人员恐怕不大好比。而且这支“中央军”数量有限。给他们解决编制,应该问题不大。然而这次改革并未涉及。

  行政执法类公务员,是公务员的分类,在行政编制总数中。除非中央下决心,地方是不可能在改革中擅自突破的。

  从《深化党和国家机构改革方案》看,中央仍然强调“强化机构编制管理刚性约束,坚持总量控制”,严禁“三超”:超编进人、超限额设置机构、超职数配备领导干部。

  坊间估计,涉及这次综合执法体制改革的市场监管(主要是质监、食药监)执法人员25万生态环境保护执法人员20万文化市场执法人员10万交通运输执法人员40万农业执法人员15万。还有城市管理综合执法人员的编制也尚未解决到位。他们的人数在150万左右

  虽然现有行政执法人员不一定都能进入综合行政执法机构,但能进入的也绝对是个百万级的数字。

  这数字放到各地,也不是个小负担,特别是财政相对薄弱地区。

  《关于深化农业执法体制改革的指导意见(征求意见稿)》中有“农业综合执法人员全部按公务员管理,纳入行政执法类公务员序列”的表述;《关于加强综合执法强化市场监管的指导意见(征求意见稿)》也提出“对原使用事业编制、参公管理编制或其他编制的执法人员按规定程序转为行政编制,纳入公务员序列”。但并没有说明中央编制部门对此是否已经同意。类似的意见,交通运输部早在2015年2月就提过。《交通运输综合行政执法改革试点方案》(交政研发〔2015〕26号印发)中要求试点的综合行政执法机构“原则上使用公务员编制或者行政执法专项编制”。看起来更像是有关部门是为了本系统争夺地方编制资源而试图抢先下手

  所以,最有可能出现的情况还是:按照中央有关部门的指导意见,各地人民政府根据实际,结合简政放权改革,统筹考虑编制规模,选择合适途径解决综合执法机构人员编制问题。最终的编制:可能是公务员,也可能是专项编制公务员,也可能是参照公务员管理的事业人员。

  当然,在这个改革的新时代,按原先的模式思维也不一定都适用。

  也可能会有好消息,出乎预料

  愿我现同事们曾经的好运这次能落在我前同事们的身上。