【交通运输评论】改革后的公路机构、运管机构,是否会成为“行政辅助机构”?

 货物运输                     |    2019-02-19 01:40

交通运输部门承担行政职能事业单位改革,从省级开始,将陆续面世。那会是怎样一个面貌?

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  当前各级政府的机构改革,除了部门设置裁并,还同时包括了早已经开始试点的承担行政职能事业单位改革、综合行政执法改革。

  市县级党政机构改革方案都相继公布并基本完成。综合行政执法改革在《深化党和国家机构改革方案》(中发〔2018〕11号)中有专门一节规定,而且中办国办分别印发了深化五大领域综合行政执法改革指导意见,明确了统一的基本要求。各地有差异,但并不很大。

  在这次改革中,存在变数最多的可能是承担行政职能事业单位改革

  交通运输部门这次大改革中,部门间的变化不大,除了加强综合交通运输统筹,主要是划入了渔船检验和监管职责。

  但是交通运输部门内部的改革力度不小。承担行政职能事业单位改革、综合行政执法改革,将打破地方各级交通运输部门长期以来形成的“1(主管机关)+X(管理机构)”模式,代之以“1(行政机关)+1(综合执法机构)+X(事业中心)”架构。当然在省级和一些设区市或市辖区可能不建综合执法队伍。

  与交通运输综合行政执法改革相比,人们对交通运输系统事业单位改革关注较少。当然已公布的材料也少。省级交通运输部门的《职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定”规定)中,也明确“厅属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定”。

  当前流出的完整的文件,是《浙江省公路与运输管理中心机构编制方案》(浙编办函〔2019〕26号)。有必要对这个样本进行深入观察。

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  《浙江省公路与运输管理中心机构编制方案》是浙江省公路与运输管理中心的“三定”。

  浙江省公路与运输管理中心是省交通运输厅所属的副厅级事业单位。浙江省交通运输厅原有公路管理局、港航管理局、道路运输管理局、机场管理局、交通建设工程监督管理局五个承担行政职能事业单位。通过这次改革,行政职能将划归省厅,公路局与运管局整合为“公路与运输管理中心”,机场管理局撤销,形成1厅3中心的组织架构。

  合并了公路管理机构和道路运输管理机构的“公路与运输管理中心”具有怎样的职能?这很引人关注。

  尤其是在公路管理与道路运输管理领域,原本都拥有大量混杂着的行政职能、执法职能和公益服务职能。要清晰地界定其中一项职能是属于行政职能、行政执法职能还是公益服务职能,并不是简单的事。这既无法律法规规章权威的规定,也没有具体的解释说明。抽象说来,“行政”的目的就是“服务”社会,而“执法”是“行政”的手段之一。

  甚至一个机构究竟有多少项职能也很难统计。这似乎有点说不过去,但现实就是如此。因为何为“一个事项”,并无可操作的划分标准。例如,“公路安全管理”可以作为一项职能,但公路本身因为管理权限不同就可以分国道、省道、农村公路以及收费公路;在“公路安全管理”项下还可以分“涉路施工管理”“超限运输管理”……,而“涉路施工管理”还可以继续细分。

  当前通常的做法是按照行政权力的类别来分界定职能性质。一般把行使行政决策、行政许可、行政裁决权力,划归“行政职能”,而行使行政处罚及相应的行政强制、行政检查权则纳入“执法职能”。这同样缺少法定依据,同时也存在前后相关文件规定不一致的情形。而且这种分类往往没有涵盖所有权力,如日常行政检查、信用考核。有的职能也似乎不具有权力的外观,如行政指导、行政调解。随着放管服改革的深入和政府职能的转变,这种做法在具体操作中会遇到问题

  承担行政职能事业单位改革的前提清理职能。根据《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》(中办发〔2016〕19号),首先要形成行政职能目录,经审核确认后再确定归属。但这项工作实际很难开展。尽管各部门基本都有权力清单、责任清单之类,但这些清单质量如何,是否及时更新,只有天知道。

  职能性质界分不清,机构职能就难以确定,可能影响到机构改革、事业单位改革和综合执法改革

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  对此,《浙江省公路与运输管理中心机构编制方案》的基本办法是:把公路与运输管理中心的职能确定为“行政辅助”职能。中心在公路管理和道路运输管理中履行行政管理的辅助、协助、支撑工作。

  《机构编制方案》第三条规定了中心主要职责。

  在中心13项职责中,除了最后一项兜底外,“承担……行政辅助工作”出现10次,“协助……工作”出现5次,“承担……支撑服务工作”、“提出……建议”出现各1次,另外还有些是“监测”、“评估”、“研究”、“引导”等工作。

  与原公路管理局、道路运输管理局的主要职责相比,除了一些权限的调整,中心职责的表述最明显的就是多了“行政辅助”“协助”等词语。例如,原运管局的道路客货运输行业管理工作,就变成了中心的“行业管理的行政辅助工作”; 原公路管理局的“指导、监督收费公路和农村公路的养护管理”,到中心就成了“协助收费公路和农村公路养护管理”。

  说浙江省公路与运输管理中心承担的是“行政辅助”职能,大抵是不错的。

  《关于调整省交通运输厅所属承担行政职能事业单位机构编制的通知》(陕编办发〔2019〕11号)中关于陕西省公路局、省道路运输事业发展中心、水路交通事业发展中心等机构职责的表述中,也是使用了“承担……事务性工作”、“协助开展……工作”。

  这类经历了事业单位改革的事业单位,是不是应该定位为“行政辅助机构”?

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  “行政辅助机构”是笔者根据这类事业单位的职能性质给予的称谓,也是一个定位。

  这是有政策依据的。

  2018年2月28日《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中关于“加快推进事业单位改革”一节提出:

  党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量。全面推进承担行政职能的事业单位改革,理顺政事关系,实现政事分开,不再设立承担行政职能的事业单位。加大从事经营活动事业单位改革力度,推进事企分开。区分情况实施公益类事业单位改革,面向社会提供公益服务的事业单位,理顺同主管部门的关系,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制;主要为机关提供支持保障的事业单位,优化职能和人员结构,同机关统筹管理。

  根据《决定》的要求,“承担行政职能事业单位”,要通过改革实现“政事分开”;“从事经营活动事业单位”,要通过改革“事企分开”。这两类事业单位最终都会被“改”出事业单位行列。

  今后的事业单位以公益类事业单位为主体。根据服务对象和基本职能的不同,公益类事业单位又分为“面向社会提供公益服务的事业单位”和“为机关提供支持保障的事业单位”。

  “行政辅助机构”就属于“主要为机关提供支持保障的事业单位”。

  对这类单位,《决定》要求“优化职能和人员结构,同机关统筹管理”。

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  关于“行政辅助”,近年来有一些研究。

  主要原因是编外行政辅助人员越来越多。特别是公安、城管等行政执法部门,聘用了数量较多的辅警、协管辅助行政执法活动。

  这现象其实在域外也有。行政辅助人员还被称为行政机关的“延长之手”、“行政助手”。

  实践中个别编外人员了在履行职责时出现了一些问题,遭到了社会舆论的质疑。当然这也不排除一些行政机关不够仗义,让“临时工”当了“替罪羊”。

  因此全社会开始重视编外行政辅助人员管理。近年来,以公安辅警管理制度为主,各地出台了一大批地方政府规章、行政规范性文件,规范行政执法辅助人员及其行为,如《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》《湖南省行政执法人员和行政执法辅助人员管理办法》《河北省行政执法辅助人员管理办法(试行)》。其他诸如《浙江省行政程序办法》等规范行政管理工作的规章中,也对编外行政辅助人员管理做了原则规定。

  之所以会出现行政辅助人员,主要原因是行政机关工作任务日益繁重而行政编制资源严重不足。还有就是为完成某些特殊任务,行政机关技术力量不足。还有就是机构改革的遗留问题。

  但是,有关研究都只针对“行政辅助人员”,也就是被行政机关编外聘用的自然人

  而对于辅助行政机关行使职权的“行政辅助机构”,似乎还没有引起关注。

  但是它已然出现了。

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  承担行政辅助职能的,多是行政机关所属的事业单位。

  既然“行政辅助机构”已经来了,那么就应该研究下,以便更准确地定位。

  应该说这次又是实践走在了法律前面。没有法律法规规章对行政辅助机构做规定。

  这里有必要将“行政辅助”行为与“行政授权”“行政委托”“行政协助”几种看似比较接近的行为进行简单的对比。

  行政授权,一般是指法定行政机关以外的具有管理公共事务职能的组织依据法律法规规章的规定获得行政职权的行为。被授权组织能够以自己名义实施行政行为。

  行政委托,一般是指是指一个行政机关依据法律法规规章的规定将其部分法定行政职权让予其他行政机关或管理公共事务的事业组织实施的行为。受委托方以委托机关的名义实施行政行为。

  行政协助,一般指一个行政机关在管理公共事务的过程中,请求其他行政机关在行政职权范围内予以帮助,共同完成行政管理任务的行为。各个行政机关以各自的名义实施行政行为。

  行政辅助与行政授权、行政协助明显不同。行政辅助机构本来不具备行政主体资格,同时也没有法律法规规章的授权。

  行政辅助与行政委托最为接近,特别受委托方为管理公共事务的事业单位时,两者更为相似:都是行政机关转移自有的法定职权;都是一部分职权或某一环节职权的转移;接受一方都是原本无行政职权的管理公共事务事业单位;接受方对外都以行政机关名义行使职权;行使职权的法律责任都归属行政机关

  在《关于调整省交通运输厅所属承担行政职能事业单位机构编制的通知》,该省公路局就有多项职能是“受省交通运输厅委托……”。

  但行政辅助机构与受委托单位还是有不同。

  一是行政委托需要法律法规规章的依据。尽管将来的趋势可能会放松,特别是一些“柔性”的职权。但目前还是需要“合法”委托。而对行政辅助机构而言,目前就没有这方面规定。

  二是行政委托通常是将委托事项整体委托。委托行政机关主要是加强监督,并对行为后果承担责任,受委托单位在权限范围内行使委托职权。而行政辅助工作的独立性可能更差,从属性、依附性更强。

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  行政辅助机构的问题,目前尚无法律法规规章进行规范。尽管还处在比较“混沌”的阶段,但行政辅助机构还是有些事项似乎应当引起注意:

  一是尽量分清职能行政机关与行政辅助机构在业务上水乳交融,划分“行政职能”与“行政辅助职能”难度很大。尽管如此,还是要尽量加以区分,厘清职能。起码在关于行政辅助机构职能的文字表述上要避免“行政管理式”的强硬。否则,有关职能就可能比改革前更加模糊,体制机制更为混乱。那样的话,承担行政职能事业单位改革就真成了“换牌子”了。

  二是固定服务对象行政辅助机构只对行政机关提供技术性、事务性或程序性的支持保障,不再直接面向社会提供公益服务,更不能开展有偿经营活动。当然,行政辅助机构的服务对象应该不止限于一个行政机关,同时也应当可以为综合行政执法机构提供服务。

  三是明确权责关系。行政机关、综合行政执法机构与行政辅助机构同处一个系统,三者的关系更多的是内部关系。综合行政执法改革实行“局队合一”,行政辅助机构与局也是一个整体。行政机关统筹抓总,综合行政执法机构事后查处,行政辅助机构可能承担大量事务性、基础性、日常性工作。行政辅助机构对行政机关负责,行政机关对外承担法律责任

  四是保障人员待遇。行政辅助机构是改革的产物,有特别的历史背景,实质上仍然是因为行政编制资源不足事业单位又承担了有关行政职能。行政辅助机构工作人员与行政机关公务员、综合行政执法机构执法人员,就是分工不同,其待遇应该尽量向公务员看齐。政策允许时就应当参照公务员管理。

  前述有关“行政辅助机构”的评论,纯属个人观点

  是否称为“行政辅助机构”并不重要,但往这个方向努力是有意义的:既能够最大限度地维持原有的“1+X”总体工作格局,各部分的功能也可以继续有效发挥。同时能够保持队伍的基本稳定,降低改革对交通运输工作的震荡,放大改革的正面效果。

  通过改革,应该会越来越好。